新时期国土空间治理的价值传导与目标演进

基于对国土空间及空间规划内涵的梳理分析,深入剖析新时期国土空间治理的内在价值传导关系,探讨面向高质量发展的市县国土空间总体规划指标体系构建逻辑。研究认为：1）国土空间规划目标与国土空间治理指标之间有着严密的价值传导关系,不同层级政府的战略目标和空间治理理念在传递中分化衍变,导致规划指标体系在关注对象、控制性、统筹性等方面的差异;2）市县国土空间总体规划指标体系的建构,需要基于价值传导和指标控制的协同,以及基于战略目标导向和国土空间治理的统筹,成为规划导向落实的重要抓手;3）多规并行时代的规划指标体系构建共识正在打破重组,构建面向高质量发展的规划指标体系需要认清国土空间规划的战略性和基础性作用,对国家战略的逐级落实和国土空间治理能力提升做出响应。     

对完善国土空间规划编制内容与编制体系的再思考

国土空间规划是现代国家为应对发展环境变化而对国土空间进行的优化调整。近年来国内外发展环境发生了深刻变化,呈现全球经济短链化和区域化、生产制造智能化和数字化、社会发展低碳化和绿色化、人口老龄化和少子化等趋势,对中国经济社会发展和国土空间开发保护产生了系统性的深刻影响。国土空间规划必须及时应对：一方面,需要构建国土空间开发保护新格局,协调经济社会发展与国土空间开发相适应,促进人与自然和谐共生,提高经济发展质量和人民生活品质;另一方面,需要进一步完善国土空间规划编制体系,增强国土空间总体规划的战略性,发挥专项规划的专业性,提高详细规划的人本性,编制实施跨区域的国土空间规划,不断完善国土空间治理的体制机制,全面提升国土空间治理能力和治理体系现代化水平。     

生态系统服务对国土空间规划体系的理论与实践支撑

空间规划体系改革是推进生态文明建设的重大举措。面向新的国土空间规划体系,如何整合不同空间尺度下的政策,如何协调人类活动并保护生态格局和自然资源,是空间规划的核心问题,亟需吸纳多学科视角和知识加以回答。生态系统服务关联生态系统与人类福祉,是优化国土空间、推动规划决策更加符合生态文明理念的重要工具。本文立足于国土空间规划体系的构建需求,通过文献梳理和理论分析,从多个维度探讨了生态系统服务对空间规划体系构建的支撑作用。首先,对生态系统服务与空间规划价值目标的关联进行了基本判断,明确了生态系统服务不仅是空间规划进行自然资源价值塑造的载体,也是空间规划面向公共福祉的政府选择。其次,针对国家、省级以及市县和乡镇各纵向层级总体规划的功能定位和内容重点,分别剖析了生态系统服务对实现规划的战略性和政策性、协调性和操作性的支撑作用,并从尺度效应视角探讨了其对构建规划协同机制的促进作用。最后,面向“多规合一”的横向衔接需求,提出生态系统服务在培育部门共同价值,协同多元主体利益及改进空间规划技术三方面的重要作用。研究为指导空间规划体系改革提供理论支持和可行路径,丰富深化了生态系统服务在政策制定中的应用。     

面向国土空间规划的乡村空间治理机制与路径

城乡国土空间统一用途管制背景下,乡村空间治理成为国土空间治理体系的重要组成部分。从乡村空间治理的理论内涵出发,构建了乡村空间治理理论分析框架,探讨了乡村空间治理作用于国土空间规划的内在机制和可行路径。结论如下：① 乡村空间治理是以乡村空间为治理对象,通过规划和协商等方式,实现乡村空间用途有效管制,空间权利有序配置,凸显多元主体参与的“自上而下”和“自下而上”相结合的综合治理过程;② 通过“举措—效能—目标”体系,构建了刚性与弹性结合、物质空间与空间关系交互、空间权属与空间组织叠加的乡村空间“物质—组织—权属”综合治理分析框架;③ 多级尺度互联互通（区域—村域—地块）的乡村空间治理特征有利于完善乡村空间治理体系;④ 乡村空间治理通过多种手段并施、多元主体参与、多重价值共享,完善国土空间规划体系,推进多规融合,细化国土空间用途管制,促进乡村善治和生态治理;⑤ 乡村空间治理通过“自上而下”和“自下而上”相结合的动员和行动策略,构建新型村庄运营模式和组织机制,为落实实用性村庄规划和乡村振兴战略创造条件。     

国土空间规划:生态环境类单幅总图的研制

生态环境类单幅总图是国土空间规划编制的重要内容,是落实生态环境空间管控,促进生态环境与社会经济协调发展,实现一张蓝图干到底的重要支撑。探讨空间规划生态单幅总图和环境单幅总图的编制要点与技术方法,并以福建省为例,研制生态环境空间战略目标、空间结构与重点任务。在案例研究中,制定了福建省“三屏、六廊、十四片区”的生态安全格局建设方案,以及空间差异化的环境管控方案,并在空间上落实了生态环境治理的重点区域和重大生态环境治理工程。通过探讨生态环境类单幅总图编制与生态环境类专项规划的关系,阐明省级规划指导市、县等下层级空间规划生态环境单幅总图编制的原则与方法,是落实空间规划对生态环境保护空间指引的创新与实践。     

美丽中国与国土空间规划关系的地理学思考

美丽中国是社会主义新时代生态文明建设的新目标愿景,满足人民群众对美好生活向往的现实需求。国土空间规划是国家统筹涉及空间各类规划的重大部署。美丽中国是国家第二个一百年发展新的引领目标,其内涵不仅是“生态美丽”,也是“经济—政治—文化—社会—生态”综合的大美丽,美丽中国建设要因地制宜构建差异化的评估指标体系。美丽中国和国土空间规划有着密切联系,美丽中国为国土空间规划指引了重要方向,国土空间规划则为美丽中国建设提供了重要途径和空间保障。国土空间规划编制需要加强人地关系地域系统、点—轴系统、主体功能区划、可持续发展与资源环境承载力、新型城镇化、乡村地域多体系统等深入探讨。本文提出了地理学视角下国土空间规划编制的思路框架,科学分析国土空间的自然地理条件、经济社会发展基础、国土空间相互联系,结合美丽中国目标,谋划国土空间的目标、愿景与路径,鼓励公众参与与开展动态评估,构建智能系统平台等,为国土空间规划编制实施提供思路借鉴。     

新时代的国土空间规划体系重建与制度环境改革

在全面推进生态文明建设背景下,急需建立适合中国国情的国土空间开发保护制度和国土空间规划体系,这是新时期建立空间治理体系的重要任务。在国务院新一轮的机构改革背景下,空间类规划的编制职能向自然资源部集中,急需探索和建立全国国土空间规划体系的总体框架和制度环境改革的推进路径。研究表明：国家国土空间规划体系的重建取决于三个方面,一是依赖于部门的职能整合,二是国土空间规划体系的整合与重构,三是依赖于制度环境改革。因此,在机构改革逐步完成的形势下,需要从国土空间规划体系重建与制度环境改革两个路径着手,从国家、省域、市县等层面阐述了中国国土空间规划体系的重建思路,构建五级四类、上下衔接、分级管理的国土空间规划体系。从确定国土空间开发保护制度、专业人才培养、规划资质管理、推进立法等几个方面推进制度环境改革。最后从推进国土空间规划立法、审批程序前置和推进相关法律法规修改完善等方面提出具体举措,以确立国土空间规划的法定地位与统领作用。结合新时期国土空间规划编制,提出了尽快出台国土空间规划编制办法和技术规程、重新调整中国国土空间规划编制的时序安排、加强技术队伍建设等若干建议。     

话语权结构对国土空间规划方案的影响机理与优化策略

从话语权结构入手,分析规划制度因素对国土空间规划方案的影响机理,提出适应国土空间规划体系的优化话语权结构的策略建议。研究发现：① 由于利益主体短期内不会发生变化,真正影响国土空间规划的是不同利益主体的话语权结构。随着中国规划体制的改革,要形成有序的国土空间规划体系,最核心的是要在细分领域确定不同层级政府的话语权结构。② 不同层级规划的冲突主要表现在规模和空间两个方面,相对于国土空间上位规划的“三区三线”理想方案,六盘水市城市规划的建设类用地面积偏大27.9%,保护类用地面积偏小9.3%。冲突的原因是缺乏上级规划对下级规划的管控机制以及下级规划对上级规划的衔接机制。③ 通过分解传导以及集合传导机制,构建了细分领域的不同层级政府话语权结构体系,实现了不同层级国土空间规划的分级传导和分级管控。     

面向全域全要素的广州市国土空间规划传导体系研究

建立科学清晰的传导体系是保障规划治理效力的重要前提。随着全国各层级国土空间规划编制与改革的推进,空间规划体系雏形初显,明确各级、各类规划编制内容、管理权限和传导路径,已成为各级政府十分关切的问题。文章基于广州国土空间规划试点的编制实践,针对原有规划体系中指标分解难、控制线管控标准不一、用地管控尺度和精度不一、设施管控缺乏分级等问题,以全域全要素管控为目标,提出了广州建立“四级三类”规划传导体系及实施评估监督的建议,认为一是要在纵向传导上,强化规划编制和“市—区—街道”行政管理体系的衔接,构建“市域—区—单元—地块”4个纵向传导层级,重点围绕“目标战略、底线管控、功能与用地管控、设施管控”4类核心管控内容明确各层级编制内容和深度;二是要在横向传导上,构建专项规划与各层级规划的“联系-反馈”机制,推进专项规划与总体层面规划同步编制,达成管控要求、核心指标等方面的共识,并加强详细规划层面的设施评估反馈,细化详细规划在指标、名录、位置、结构4个方面的传导要求。     

德国国土空间规划及其对云南省主体功能区规划的启示

通过对德国国土空间规划历程、规划背景、规划理念、规划体系、规划协调、区域政策、科学支撑、人才培养等的深入分析总结,提出云南省主体功能区规划实施应该逐步推行规划立法,实现国土空间规划法制化;构建分工明确的国土空间规划体系;搭建规划协调平台,建立国土空间利用协调制度;区域政策与国土空间规划相结合,设立空间发展投资政策;提高公众参与国土空间规划的程度;加强国土空间规划队伍建设、基础研究和人才培养。     

对机构改革背景下空间规划体系构建的思考

“建立空间规划体系”是自然资源部的一项重要职能,也是整合空间规划、保障空间治理机制有效运行的必然要求。在借鉴国外空间规划体系的基础上,按照适应中国政治体制和法律基础、适应未来空间开发和空间治理变化的需求,提出构建层层传导的空间规划体系确保国家重大战略部署得以落实;提出在微观尺度空间规划进行空间开发权与土地利用权的分配,作为实施空间用途管制的法律依据,保障地方多样化、灵活化的发展;通过构建“宏观政策性/指导性规划—中观衔接性规划—微观实施性规划”的空间规划体系,为国家建立和完善空间规划体系、提升空间治理能力提供参考。     

黄河流域国土空间开发格局优化研究——基于国土开发强度视角

构建科学适度有序的国土空间格局是实现黄河流域生态保护和高质量发展的根本保证。基于成本-效益理论和空间均衡理论,构建国土开发限度和均衡度评估模型,研究2009—2017年黄河流域国土开发强度。结果表明：① 黄河流域国土空间开发已临近超载,可开发空间用地效益明显偏低。② 黄河流域国土开发空间差异悬殊,与国土利用的经济梯度基本吻合。③ 黄河流域国土开发供给能力总体偏低,水资源保障能力是最大约束。为此,建议：① 引导构筑流域重点保护与整体统筹的国土空间开发新秩序;② 建立流域生态格局、生态空间和一体化治理等长效治理新机制;③ 推进流域、区域以及流域内外竞合空间协同,探索黄河流域高质量发展新路径。     

黑土保护与粮食安全背景下齐齐哈尔市国土空间优化调控路径

市域国土空间规划是空间规划体系构建的关键一环,基于黑土资源的特殊性和重要性,东北黑土区的市域国土空间规划需统筹考虑黑土保护与粮食安全双重目标。本文以黑龙江省齐齐哈尔市为例,建立了融合格网尺度与行政区尺度的黑土区国土空间功能评价指标体系,分析了市域“生产—生活—生态”（“三生”）用地的时空演变特征,诊断了其耦合协调状况,并以区域发展的多元性、社会需求的多样性为导向,提出了齐齐哈尔市黑土保护与粮食安全战略背景下国土空间优化调控路径。研究结果表明,2010—2018年齐齐哈尔市生产空间与生活空间均有一定程度的增长,“三生”功能轻度失调和勉强协调地区占比有所增加。国土空间格局冲突表现为“三生”功能协同性弱,冲突强度地域差异明显,对黑土资源的可持续性开发利用存在一定风险。本文以多尺度下“三生”功能冲突诊断结果为约束,建立了“三生”空间格局优化配置模型。研究认为,东北黑土区市域国土空间功能提升要在国家粮食安全保障能力基础上,坚持以黑土保护利用为导向,统筹“人—水—地”资源要素的组合与匹配,依托现有工业基础和产业优势,分别从引导优势功能区发展、加强重点城镇建设、提高黑土资源利用效率,协调城乡国土空间利用水平等路径来具体实施。     

国土空间规划中陆海统筹的内在逻辑和深化方向——基于复合系统论视角

陆海统筹是海岸带地区国土空间规划编制的基本原则。在海岸带空间开发与保护中,人地（海）关系、区域空间关系、陆海关系相互交织、相互融合,具有显著的复合系统特征。基于陆海之间物质、能量、信息与要素的流动特征,构建了包含人地（海）关系、区域空间关系、陆海关系的海岸带复合系统,并将陆海统筹的实现转化为海岸带复合系统的协调过程。研究表明：海岸带复合系统协调受复合系统与外界之间和各个子系统之间物质、能量、信息与要素流动过程的影响深刻。因而,海岸带复合系统协调的关键在于系统结构与功能完善、系统空间位置调整和系统输出内容管控三个方面。在此基础上,进一步提出国土空间规划中深化陆海统筹的策略。     

国外国土空间规划实践的异同及启示

根据国家提出的主体功能区战略和建设生态文明的目标,通过对日本、韩国、德国、荷兰4个国家国土空间规划概念、规划体系、国土空间开发模式、影响规划因素、规划理念、规划机构、保障体系、公众参与等进行分析总结,提出中国国土空间规划应以“创新空间开发模式”为核心;以“建设生态文明”为导向;以“编制主体的广泛参与”为基础;以“确立阶段性的主攻目标”为原则;以“完善相应的法律法规与政策体系”为保障.     

武汉城市圈国土空间综合功能分区

以武汉城市圈为典型案例区开展国土空间综合功能分区实证研究。首先基于县域土地利用数据、社会经济数据和补充调查数据,从生产、生活和生态(三生)功能角度遴选出表征国土空间不同主题要素的24个指标因子,构建基于"要素—功能"的评价指标体系;然后从评价单元开始对10类空间二级功能进行比例关系表达,并通过BP神经网络方法评价三生功能承载力;最后引入双约束聚类法划定国土空间综合功能区,并匹配相应的调控政策。研究表明:基于统一的功能分类和指标体系实现功能比例表达在不同尺度间传递;武汉城市圈国土空间可划分为3个一级综合功能区和7个二级综合功能区。研究成果可为武汉城市圈国土空间格局优化提供参考。     

武汉城市圈国土空间综合功能分区北大核心CSCDCSSCI

以武汉城市圈为典型案例区开展国土空间综合功能分区实证研究。首先基于县域土地利用数据、社会经济数据和补充调查数据,从生产、生活和生态(三生)功能角度遴选出表征国土空间不同主题要素的24个指标因子,构建基于"要素—功能"的评价指标体系;然后从评价单元开始对10类空间二级功能进行比例关系表达,并通过BP神经网络方法评价三生功能承载力;最后引入双约束聚类法划定国土空间综合功能区,并匹配相应的调控政策。研究表明:基于统一的功能分类和指标体系实现功能比例表达在不同尺度间传递;武汉城市圈国土空间可划分为3个一级综合功能区和7个二级综合功能区。研究成果可为武汉城市圈国土空间格局优化提供参考。     

生态文明背景下国土空间功能研究：过去、现在与未来

国土空间功能是反映区域人地耦合关系和构成国土空间规划实践框架的重要理论基础。然而,受困于长期以来的“两规”并行思维以及国土空间规划仍处于探索阶段,国土空间功能这一概念较少被学界所提及,针对相关成果的系统梳理也尚未报道。论文首先从文献溯源的角度指出,国外关于国土空间功能研究偏向于通过构建理论模型解释复杂的社会问题,国内侧重于创新既有的知识框架以指导阶段性的规划实践;其次,通过对国土空间功能分类测评、时空演化、动态权衡、模拟优化等内容的梳理发现,虽然该研究总体上取得了较为丰富的成果,但针对当前特殊背景下的本土化与在地化探索仍然较为薄弱,亟需面向优化国土空间开发格局和推进生态文明建设的理论突破与现实需求开展相关研究;最后,通过对国内外研究成果的总结指出未来国土空间功能研究的几个主要方向：一是全面生态化时代下国土空间功能研究的理论建构;二是治理现代化推进中国土空间功能研究的权衡机制;三是新型全球化视野下国土空间功能研究的内容拓展;四是深度智能化支持下国土空间功能研究的技术革新;五是深度人本化导向下国土空间功能研究的理念转变。     

德国国土空间开发经验与启示

国土空间是生态文明建设的物质载体和空间规划的物质基础。德国是世界上最早开展国土空间规划的国家之一,也是国土空间规划实施效果最好的国家。德国的国土空间规划与社会、经济、文化背景一脉相承,是德国实现可持续发展的重要保障。通过法律和财政政策措施,德国遵循增长与创新、保障公共服务以及保护资源、塑造文化景观三大战略理念,实现了提高发展潜力和综合竞争力的战略目标。借鉴德国国土空间开发的战略及措施,结合中国国情,提出重视边境地区开发、注重区域协调发展、注重都市区的引导作用等启示。     

地域功能-结构的空间组织途径——对国土空间规划实施主体功能区战略的讨论

地域功能-结构的空间组织规律是人地系统耦合研究的基本理论问题,也是开展国土空间规划、塑造可持续地理格局的基础理论。从地理学对地理过程的重复、预测、调控、优化的讨论入手,阐释了空间治理体系是现代地理学用于调控和优化可持续地理过程与格局的重要途径。采用生态-生活-生产等三生空间构成的地域功能空间结构呈现的时空演变特征,表达了地域功能-结构的空间有序性法则,阐释了地域功能与自然地理环境相协调、同一地域单元各类功能及不同单元之间冲突最小化、地域功能在不同空间尺度有效传导、以及长时间尺度综合效益最大化等空间组织目标。从可持续性出发,建立自然要素的资源、环境、生态和灾害四大属性的概念,并通过四大属性集成构成自然承载力,分析承载力的原值、余量和潜力在空间规划中的作用,形成自下而上解析空间组织的基本方法。从新空间均衡出发,基于承载力、融入位置和空间结构参量后构成的地域功能适宜性,形成自上而下解析空间组织的基本方法。进而讨论了集成两种方法形成的主体功能区具备的对空间组织与规划的基础价值和战略价值,提出主体功能区的区划、战略、制度和规划用途分离及相互关联的新思路。以实施主体功能区战略为主线、以空间降尺度传导主体功能为核心科学问题、以关键约束参数为空间结构控制性指标,讨论了数据库与地域功能谱系、功能和尺度依赖的承载力评价方法与模型库、“三区三线”的建构框架,论证了空间规划实施主体功能区战略的途径,提出地理学应着力加强大、中空间尺度（区域性）国土空间规划基础理论和方法、强化技术等科技支撑体系建设的建议。