规划管理与部门协调的国际经验及其对“多规融合”的启示

从日本、美国、英国3个国家案例分析中总结出规划管理和部门协调的经验并探讨对中国"多规融合"实践的启示。日本的国土规划体系包含多类规划,但规划间关系明确,各部门交叉进行规划制定,并在规划实施中紧密配合。美国一般对规划不进行集中统一管理,各个城市和区域的规划实践比较多元,相关法律对于部门协调有明确的规定。同时,综合规划与城市投资计划、环境影响评估相协调,部分州通过城市增长管理来控制城市蔓延。英国的空间规划体系比较单一,从中央到地方呈现二级或三级体系,由地方政府制定地方发展框架总领空间规划。结合国外经验的启示,从制度改革、法律保障、规划内容与实施三方面为国内"多规融合"实践提出建议。     

退田还湖政策的博弈分析

运用博弈论(Game theory)方法,探索退田还湖所涉及的利益主体之间尤其是移民安置中的的博弈关系。研究表明:退田还湖的实施以及移民安置工作必须兼顾各级地方政府以及农民的利益,必须从经济理性人的角度寻找博弈各方的行动动机,并以此为依据制订政策。单凭地方政府的力量不能完成退田还湖工程,中央政府的介入是必要的,并且要起主导作用;但单独依靠中央投入不能实现资源的最优配置。中央或上级政府应当综合考虑自身的生态防洪效益与基层政府和农民的切身经济利益,重点放在改变地方经济状况上,通过各种长期稳定的优惠政策提高基层政府主动接纳移民的积极性,这样才能顺利完成该工程。     

对机构改革背景下空间规划体系构建的思考

“建立空间规划体系”是自然资源部的一项重要职能,也是整合空间规划、保障空间治理机制有效运行的必然要求。在借鉴国外空间规划体系的基础上,按照适应中国政治体制和法律基础、适应未来空间开发和空间治理变化的需求,提出构建层层传导的空间规划体系确保国家重大战略部署得以落实;提出在微观尺度空间规划进行空间开发权与土地利用权的分配,作为实施空间用途管制的法律依据,保障地方多样化、灵活化的发展;通过构建“宏观政策性/指导性规划—中观衔接性规划—微观实施性规划”的空间规划体系,为国家建立和完善空间规划体系、提升空间治理能力提供参考。     

中国区域治理中公私合作伙伴关系研究

以新国家空间理论视角阐释中国区域治理中公私合作伙伴关系的产生逻辑和运行机制。本文认为建构公私合作伙伴关系旨在空间修复发展资源分配不均、经济发展失衡和政府管制失灵。首先,中央政府根据行政等级、职能和区划来调整多层级政府权力关系,并依据企业产权属性推进政府和市场权力再分配以修复治理困境。其次,中央政府以行政激励促进公私合作,达成区域整体利益最优并构建资源分配秩序。同时,地方政府联盟以辖区利益最大化为导向,推动中央政府和社会资本融入地方治理。最后,多层级政府以行政命令界定公私部门责任边界,或构建公共服务体系来解决市场失灵。中国区域治理不仅是国家权力跨尺度重构以实现国家管制,也是以跨越公私边界的权力、责任与利益的相互作用构建新的区域治理体制。     

城市-区域竞争力建设的实践评析——以江苏省沿江开发为例

经济全球化时代下,地方政府热衷于通过实施空间规划来提升城市-区域的竞争力。在区域规划与区域竞争力建设的理论框架下,对江苏省沿江开发区域政策进行了评估和分析。研究发现,江苏省沿江开发战略是一个区域竞争力建设的规划,配套支撑政策对区域规划的实施至关重要。经过6 a的开发建设,沿江地区经济社会发展、基础设施和宜居环境建设等取得了明显成效,同时,沿江开发在空间开发秩序、联动机制、发展方式等方面出现了一些问题,需要通过完善发展规划、加强规划实施、加快体制机制创新等途径完善区域竞争力体系。     

城市化进程中的“去领域化”与“再领域化”:兼议城乡治理——对广州市江口村的分析

领域化是当前政治地理研究的核心概念和理论。城市化将农村区域划入“城市”之中,城市局限往往通过土地扩张来解决,地方和国家等不同行动者呈现出不同尺度的领域化和去领域化的策略。本文以广州一个正在城市化的村落为例展开历时态研究,并得出以下结论：首先,城市化中的“领域化”和“去领域化”第一层次为土地,国家根据法律以及城市依据自身发展需要将土地纳入城市范畴;其次,第二层次为围绕利益空间的“领域化”和“去领域化”,伴随着地方政府、企业、村集体、村民等的策略,不同主体和话语开始进入并协商博弈;第三层次为地方认同,竞争性的“再领域化”促成地方认同的产生和变化。这三个层次的不一致性导致了不同时期治理方式的差异和治理困境的产生。本文从领域化理论视角深入探究尺度政治如何在城市化过程中产生和得以体现,以及不同城市化发展时期和城市空间转变中的城乡边界动态变化、村落自我调整的复杂过程以及城乡融合过程中的治理挑战,最后给出政策思考和建议。     

空间规划政策在中国五年计划/规划体系中的演变

作为社会主义国家,国民经济和社会发展五年计划/规划对调节中国区域发展具有重要的作用。自1953年第一个五年计划以来,尤其是随着市场化改革和权力下放,中国政治经济背景发生了重要变化,客观需要五年计划/规划体系中的规划内容做出相应调整。本文分析了空间规划元素在中国五年规划体系中从无到有、不断丰富完善的演变特点及其机制,同时指出了五年规划对空间发展作用的变迁:① 初期,并无空间规划,空间发展只是部门工业项目布局的结果;② 改革开放之后一段时期,空间规划的形式主要体现在划定特殊的政策区域和空间分类引导;③“十一五”规划以来,空间规划则以空间分类引导与约束并举的形式出现。通过构建政府与市场主体的关系、中央和地方的关系,以及空间发展状态所引起的规划反馈3 个维度的分析框架,着重探讨了五年规划体系中空间规划元素的变迁机制。“十一五”以来重点加强和改善了空间规划内容,其目的是使经济规划与空间规划的结合更加紧密,以克服中国当前空间管治的各种困境。     

生态系统服务对国土空间规划体系的理论与实践支撑

空间规划体系改革是推进生态文明建设的重大举措。面向新的国土空间规划体系,如何整合不同空间尺度下的政策,如何协调人类活动并保护生态格局和自然资源,是空间规划的核心问题,亟需吸纳多学科视角和知识加以回答。生态系统服务关联生态系统与人类福祉,是优化国土空间、推动规划决策更加符合生态文明理念的重要工具。本文立足于国土空间规划体系的构建需求,通过文献梳理和理论分析,从多个维度探讨了生态系统服务对空间规划体系构建的支撑作用。首先,对生态系统服务与空间规划价值目标的关联进行了基本判断,明确了生态系统服务不仅是空间规划进行自然资源价值塑造的载体,也是空间规划面向公共福祉的政府选择。其次,针对国家、省级以及市县和乡镇各纵向层级总体规划的功能定位和内容重点,分别剖析了生态系统服务对实现规划的战略性和政策性、协调性和操作性的支撑作用,并从尺度效应视角探讨了其对构建规划协同机制的促进作用。最后,面向“多规合一”的横向衔接需求,提出生态系统服务在培育部门共同价值,协同多元主体利益及改进空间规划技术三方面的重要作用。研究为指导空间规划体系改革提供理论支持和可行路径,丰富深化了生态系统服务在政策制定中的应用。     

德国国土空间规划及其对云南省主体功能区规划的启示

通过对德国国土空间规划历程、规划背景、规划理念、规划体系、规划协调、区域政策、科学支撑、人才培养等的深入分析总结,提出云南省主体功能区规划实施应该逐步推行规划立法,实现国土空间规划法制化;构建分工明确的国土空间规划体系;搭建规划协调平台,建立国土空间利用协调制度;区域政策与国土空间规划相结合,设立空间发展投资政策;提高公众参与国土空间规划的程度;加强国土空间规划队伍建设、基础研究和人才培养。     

尺度政治视角下的新安江流域生态补偿政府主体博弈

流域生态补偿是中国跨区域生态治理和自然区域保护的一项重要经济、社会、环境政策,涉及区域利益主体权益差异与协调、区域生态协同发展和合作模式构建等方面,是一个典型的地理学研究命题。本文将制度粘性引入到尺度政治理论中,剖析新安江流域生态补偿政府主体的博弈行为,探究不同政府主体的博弈特征和博弈机制。结果表明:中央政府、省级政府、市级政府等不同层级政府主体经历了竞争博弈、合作博弈和竞合博弈3个阶段,构建政府利益共同体能够推进流域生态补偿建设,中央政府的“适度介入”是开展跨省流域生态补偿的关键;流域生态补偿制度从“垂直”模式向“垂直—水平”模式的变迁过程中存在明显的制度粘性,政府主体利用政策革新和社会参与等制度约束稀释制度粘性,重塑流域生态补偿制度;尺度转换是推动新安江流域生态补偿的核心机制,政府主体通过重新分配权力和资本、嵌入非正式约束塑造流域生态补偿话语体系,推动新安江流域生态补偿由“强国家—弱社会”向“强国家—强社会”结构模式的转变。研究结果能够为构建跨区域流域生态补偿机制提供理论支撑,为合理评价和指导流域生态补偿实践、促进流域经济社会协调可持续发展提供科学依据。     

多层级治理视角下跨界地区合作模式探究——以广佛为例

基于多层级治理的视角,以广州、佛山两市为研究地区,通过深入访谈、文献资料分析等方法,从宏观政策尺度和微观项目尺度分别对广佛两市及其所辖的区、街镇不同层级政府在实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008~2020年)》过程中,跨界地区合作模式制度建构及实践进行了深入研究。出于行政压力和经济利益的驱动,地级市政府的角色出现了新的变化,水平联系显著增强,促成了跨界地区合作在制度建构方面的新进展,形成了“以项目库为载体的地级市单一合作模式”。研究发现,这种新的合作模式有助于将不同城市的诉求表达程序化,可以协调合作过程中存在的问题及督办项目的进展,具有较强的可操作性和可监督性;但也存在一些不足。受限于行政管理体制,目前的跨界合作集中在地级市单一层级,区及镇街政府缺乏直接合作的平台;合作平台不能全天候运作;缺乏相应的激励机制,地方政府的积极性难以持续等。     

跨域水治理中的尺度重构：以东江为例

水治理往往呈现地理空间上的跨区域性、组织制度上的多层级性以及管理单位上的跨部门性等多尺度特征。本文以珠江水系干流之一——东江的水资源跨域分配、开发与保护等治理过程为例,采用“物质-组织-表达”的尺度框架,分析了在不同的历史时期,东江水资源相关政策从出台到执行过程中所经历的多次尺度重构。主要结论如下：（1）总体上,国家在东江水供港和流域生态补偿政策等跨域水治理政策出台和执行过程的各个阶段都掌握着主导权,同时各级政府、民众和相关团体组织等也开展针对东江用水的尺度争夺。（2）物质空间上,随着时间的推移和社会政治背景的变迁,东江水治理在政治尺度和生态尺度之间切换并存。（3）组织空间上,横向和纵向的尺度重构在东江水跨域开发和治理的过程中同时发生。（4）话语表达空间上,国家和地方的众多行为体都在尝试塑造针对东江水治理的话语,这些话语将不同的主体纳入到东江水开发与治理的框架之内或将其排除在外,实现尺度的重组。     

从行政分权到跨域治理:我国地方政府治理方式变革研究

从集权到分权再到伙伴关系,从统治到治理再到跨域治理,西方发达国家地方政府治理方式呈现出螺旋式发展路径。我国的分权化改革打破了计划经济体制下地方政府被动羸弱的状态,在激发了地方政府发展经济的动力的同时,引发了"地方政府企业化"倾向,形成了分割的"行政区经济"。市场化改革在引入和整合体制外社会经济资源的同时,也导致政府与市场结合成"不受约束"的增长联盟,反而削弱了政府的权威。跨域治理理念旨在强化政府组织、市场组织和社会组织之间的资源整合,鼓励各种治理组织的参与,以共同应对跨行政区、跨部门、跨领域的公共事务。该文结合我国地方政府的实际情况,认为通过以下途径可以实现地方政府跨域治理:1)分权与赋权相结合,引进并整合体制外的社会经济资源,把决策权力向企业、社区和非营利组织转移;2)统筹协调各治理组织间的关系,促进城市政体内的权力平衡,以利益协调为基点,促使治理规则由支配性规则向共识性规则转变;3)综合运用行政化手段和市场化手段调整地方政府间关系,实现府际合作,促使地方政府由竞争型政府向合作型政府转变。     

“城市区域”主义下的中国区域治理模式重构——珠三角城际铁路的实证

中国的区域治理模式长期以来呈现出阶段性演化的特征。特别是近些年,传统省-市分层设权的权力组织关系被动态的、反复连续性的博弈所取代。本研究借助政治经济学与人文地理学关于“国家空间再中心化”及组织社会学者的“行政发包制”理论,立足区域基础设施项目,即“珠三角城际铁路网”展开实证,系统分析其规划、建设及运营过程。并聚焦其中的事权与财权动态演变过程,解析省政府的角色定位和省市关系的演变等两大关键问题,揭示中国城市区域治理重构的内在逻辑。研究发现：一方面,省政府的角色定位由“分包商”和“协调者”逐渐转变为协调与发展并重的新角色定位;同时,省市关系由结构化的“行政发包”转化为多轮协商的动态博弈连续体。     

城市管治、区划调整与空间整合——以常州市区为例

以常州市区为例,重点从产业空间管治的角度,分析了在行政区划调整下城市管治重构与空间整合。通过分析现状开发区在主导产业选择、产业空间布局与区位选址方面的问题,论文认为,当前制度框架、经济政策与要素集聚、社会文化及空间规划等方面是造成目前中心城区之间管治冲突的主要原因;行政区划调整虽然有利于城市规模的做大和某种程度上规避强大的县级市与中心城市之间的日益突出的矛盾,但当前的发展并没有有效地削减这两大空间单元之间的本质冲突。进而,论文又从制度重构、政策导向与空间整合三方面重点分析了要构建有效的市区管治模式、实现空间协调发展与整合。     

中国低碳治理的制约因素和相应对策

作为全球碳排放大国,中国低碳治理的发展方向对全球气候变化有深远的影响,值得深入研究。通过中国低碳治理的制约因素及其成因的分析,提出地方政府行为是中国低碳治理的主要制约因素。这主要表现在地方政府鼓励不符合低碳发展的粗放式经济增长和城市开发及地方政府制定与执行低碳政策的积极性不高。而地方政府行为背后是各种制度环境因素。因此,改善中国低碳治理需要从制度改革入手。对制度改革提出3个建议：① 强化节能目标责任制;② 缓和地方政府过于强烈的发展意愿;③ 加强公民参与低碳治理。     

Free satellite imagery and digital elevation model analyses enabling natural resource management in the developing world: Case studies from Eastern Indonesia

Decentralization of governance and natural resource management is an ongoing process in many parts of Africa and Asia. Natural resource management requires spatial land resource data for planning. However, currently the financial and human capacity for natural resource mapping, monitoring and modelling remains low in local governments. In this context, this paper explores how new opportunities provided by the increasing availability of free satellite imagery, digital elevation data and open source spatial analysis software, can be applied by local government and NGOs to conduct sophisticated natural resource mapping and modelling in ways that meet their needs and incorporates local knowledge. Reported are cases of a local government using free geospatial data and GIS software to improve evidence‐based natural resource management in the developing world with a focus on raster data applications for satellite image analysis and terrain modelling. It is argued that, through removing barriers to uptake, such applications provide a means of decentralizing landscape analysis skills to improve local natural resource management. This hypothesis is supported through examples of a local government applying these tools in eastern Indonesia, and within this context barriers to wider adoption are explored.