基层治理与准行政区划调整的理论与实践——以海南省农场改“居”为例

乡镇等基层政权和村居等自治组织是国家治理单元，对于理顺中央—地方关系、提升基层服务水平等具有重要意义。乡镇属于正式的基层行政区划，村和社区等则可以被视作准行政区划。然而，现有研究很少意识到诸多基层治理单元的准行政区划属性，忽略了基层准行政区划的形成过程及其与正式行政区划之间的冲突。为此，论文以海南省国营农场改制中新设立的“居”为例，从层级、幅员、边界3个维度分析基层准政区设置的逻辑和面临的挑战。研究发现，“居”是海南省农垦集团化、农场公司化和农场社会职能属地化过程中形成的一类典型的基层准行政区划，其行政级别介于社区和镇之间，主要通过政府授权和购买服务等方式行使基层的社会管理和公共服务职能。“居”的准行政区划性质导致其与正式的行政区划(尤其是镇)之间存在层级、幅员和边界上错综复杂的关系，容易导致管理人员晋升通道不畅和社会管理与公共服务的主体缺位等问题，“居”与所属镇和所服务农场公司之间也容易围绕行政管理功能和公共服务供给的属地边界产生争端。研究结果对增进理解单位和国有企业转制、探索基层(准)行政区划的设置和优化路径、深化对准政区问题的研究具有重要意义。